城市生活垃圾分类法律制度建设探索

发表时间：2022-3-10 15:54:36   浏览：次

城市生活垃圾分类法律制度建设探索

摘要：近年来,随着我国经济快速的发展，城镇化步伐明显加快，随之而来的城市生活垃圾问题日趋严峻，如何最大限度的减少污染，科学有效处理和利用城市生活垃圾，是我们一直努力的方向。从国外城市生活垃圾治理成功经验看，在法律层面对生活垃圾分类和综合利用进行具体规定，是解决城市生活垃圾问题的根本途径。在此方面我国也有相关立法，但却内容过于原则化，操作性较差，且配套法规不完善，给城市生活垃圾资源化利用带来相当大的困难，影响我国城市生活环境质量的高。本文通过对我国现有的城市生活垃圾分类实施现状、存在的问题、国外垃圾处理的经验、我国垃圾处理的法律制度等进行分析,找出阻碍我国城市生活垃圾进行分类回收的问题所在,针对我国城市生活垃圾分类处理中存在的问题提出合理性对策。

关键词：城市垃圾；国外经验；法律制度；对策；

引言：随着我国经济的快速发展，城市化进程的加快和居民生活水平的提高，我国城市中生活的人口越来越多，由此产生的生活垃圾也越来越多。由于我国现有的城市生活垃圾处理多年来一直作为一项社会福利事业来进行，因此存在诸多问题。垃圾问题不仅严重影响了社会环境卫生和居民身体健康，而且造成了大量的资源浪费。面对城市生活垃圾的挑战，在法制上，我国初步制定了相关的法律法规，但体系还不够健全，存在立法盲区、缺少配套法规、实施细则滞后等问题，无法对城市生活垃圾处理进行全过程的法律规制。2016 年，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上提出: “要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础，政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。本文以此为契机，探讨如何修改完善我国城市生活垃圾处理的有关法律法规。

一、我国城市生活垃圾分类法律制度的现状

我国城市生活垃圾处理相关的立法活动是从20世90年代开始的。主要的法律包括：1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》，这是我国最早的一部关于环境保护的法律；在1995年颁布的《固体废物污染防治法》，对固体废物的防治工作做出了明确的规定，确立资源化、减量化与无害化是垃圾处理的基本原则；2002年颁布了《中华人民共和国清洁生产促进法》；2008年颁布了《中华人民共和国循环经济促进法》等。以上法律为加强城市生活垃圾处理与污染防治提供了技术政策和法律依据。但是仍存在一些严重制约城市生活垃圾分类分拣及综合利用发展的问题。

二、存在的法律问题 

1、体制和法律法规不健全

目前我国与垃圾处理有关的法律法规很多，如《境保护法》、《固体废弃物污染环境防治法、《垃圾处理产业化意 见》以及《城市生活垃圾处理管理条例、《城市生活垃圾处理 收费制度》、《市容市貌管理条例》、《公共环境卫生工作条例》等。但是这些法律法规的立法原则、思想相对滞后，实用性、可操作性的内容少，相对于发达国家而言，我们的法律体系仍然需要进一步巩固和完善。比如《固体废弃物污染环境防治法》虽然明确规定了对生活垃圾的倾倒、清扫、收集、运输、回收利用和处置的基本要求，但由于缺乏相应的延伸条款与实施细则，使依法管理，存在一定困难，执行力度不够。

2.配套法律制度不完善

目前，我国城市中只有少数的几个城市进行比较细致的垃圾分类，比如上海。根据《上海市生活垃圾管理条例》要求，制定《上海市生活垃圾分类投放指引》。2020年7月2日，上海市政府新闻发布会晒出“成绩单”，居民区垃圾分类达标率达到90%以上，单位分类达标率达到90%；今年6月上半月，可回收物回收量、有害垃圾分出量、湿垃圾分出量同比分别增加71%、11.2倍、38%，干垃圾处置量下降19.7%；完成2.1万余个分类投放点规范化改造；干垃圾焚烧和湿垃圾处置总能力达到24350吨/日。 但是，绝大多数城市只是将城市生活垃圾垃圾简单地分为可回收垃圾和不可回收垃圾两大类，并没有形成具体细分的环保意识。同时目前配套的法律制度并不完善，这也为垃圾分类回收工作的开展增加了难度。当前国内相关的法律制度主要是指城市生活垃圾收费制度和城市生活垃圾奖惩制度。另外，我国现有的城市生活垃圾奖惩制度规定简单，惩罚力度较小，并不能让人引以为戒。如今我国各地对垃圾分类回收工作的宣传力度越来越大，但是实践中收效甚微，如果增加一些激励措施，并详细规定惩戒制度，一定能取得明显效果。

4.法律责任尚不明确

我国的城市垃圾分类处置的法律法规在立法之初，各种主体承担的法律责任应当是这些法律法规中不可缺少的一部分，多数时候可以看作是一种事后的补救措施。然而，从立法的初衷和环境保护角度来说，各种主体的义务则更侧重于预防。当前，关于垃圾分类处置我国始终没有严格和明晰的权责制度，当问题出现后，无法追究责任，正是由于这种事前义务和事后法律责任制度规定的不健全，给我国垃圾分类的相关法规在实践中带来了不少难题。而我国目前相关的环境资源法律法规对于相应的法律责任规定较少，对于各个主体在各个环节的法律责任没有规定如何承担相应的法律后果，导致无法对于违法的行为给予有效的制裁。

5、企业、社会公众参与动力不足。

环境保护问题不仅需要政府的积极引导，同时企业、社会公众也是保护环境的主体之一。对于城市生活垃圾的处置问题上，亦是如此。只有将企业和个人两者完美结合，才能使企业、社会公众参与到城市生活垃圾循环处置过程。虽然也有一些城市居民对分类收集的好处有所了解，但是由于长期以来人们养成垃圾混装的习惯，仅靠配置一些垃圾桶、垃圾袋，或是简单的宣传教育是远远不够的。就目前实施垃圾分类回收的试点城市来说，也普遍存在着居民积极性不高的现象。

三、国外城市生活垃圾分类法律制度经验借鉴

     (一 )日本城市生活垃圾分类的法律制度建设

目前，日本垃圾分类处理的做法和社会公众对垃圾分类的执行水平是世界上最先进的。虽然日本国土面积小，资源缺乏，人口与资源矛盾问题非常突出，但是日本仍然是当今世界实现资源利用率最高的国家之一，这一点离不开日本较为成熟的环境法律法规。日本垃圾分类的法律法规及配套制度非常完善，制定了《环境基本法》、《促进建立循环社会基本法》、《促进资源有效利用法》和《废弃物处理法》等综合性法律的法律体系。随后，又制定实施了《关于包装容器分类回收与促进再商品化法》等有关垃圾减量的法律。同时，日本通过《促进建立循环社会基本法》明确规定了国家、地方政府、企业和民众在城市生活垃圾处理上相应的法律责任。每一个责任主体的责任内容和范围都非常明确。任何企业、社会单位或者个人都有责任承担圾分类处理。无一例外可见，日本的垃圾分类法律严谨而周密，在注重细节的同时,又具有很强的操作性。

     (二 )美国生活垃圾分类的法律制度建设

美国是环境法律体系最为健全的发达国家之一，建立了由几十部法津和上千个条例组成的庞大的环境法律法规体系，从联邦环境法规体系上看。体系上层是兼有纲领性和可操作性的《国家环境政策法》，体系下层包括“污染控制 ”和“资源保护 ”两大类法律法规体系。1965年，美国联邦政府为更好地解决城市生活垃圾处理问题。研究制定《固体废弃物处理法》。开始探索实行以法律形式解决生活垃圾处理问题。1976年颁实施了《资源保护和回收法》，从法律上进一步对固废处理、资源保护、垃圾回收处理等做出了明确的规定和要求。

将城市生活垃圾处理工作上升到立法高度，通过不断完善相应的法律制度建设，达到切实解决垃圾处理问题的目的。日本、美国等一些发达国家在实践中积累了先进经验，给予我们重要 的启示和借鉴，为我们提供了最生动的教材。为我国的相关领域法律工作提供了宝贵的经验。

    （三）德国

德国非常重视城市生活垃圾污染问题，同时，德国对生活垃圾处理也已经形成完整系统的规范，垃圾分类回收的相关制度已经发展成熟，垃圾进行分类的要求非常严格，其中《废弃物处理法》、《废弃物限制处理法》、《包装废弃物处理法》、《循环经济和废物处置法》等法律规定，为德国的城市生活垃圾污染防治提供了依据。1991年，德国政府公开发布了《避免与利用包装废弃物法令》，第一次体现出将包装废弃物进行再利用的循环经济理念，该法令扩大了生产者的责任，提出企业必须将承担责任，废弃物自行回收或者委托回收公司进行完成，从生产的源头进行管控。2012年，《再利用法》公开施行，全面确保生活垃圾废物的环保处理，依法推广循环经济。所以现在的德国主要生活垃圾废物的回收利用率除个别情况外，均已超过百分之七十。

四、立法的思考

     (一)建立健全各项配套法规、地方性法规和实施细则

根据国外的先进法制经验，可以依城市生活垃圾不同类型的各自特性和处理方式制定一系列对应的配套法规。我国现今只有一部《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，还可制定如《包装容器回收利用条例》、《废电池回收处理条例》、《废旧轮胎回收利用条例》、《食品回收条例》等配套法规，对不同属性的城市生活垃圾的回收利用作具体规定。此外，各省市应根据实际需要，如同美国各州一样，在不与中央立法和政策相抵触的前提下，制定符合地域情况的地方性法规。地方立法层次上应避免位阶过低，内容上应详细明确，使得地方性法规在实践中能切实发挥保护当地环境、循环利用资源的实施果。上述法律法规制定后，都应及时制定相关的实施细则，力求使过于原则的法律法规变为可操作的具体规范。值得一提的是，配套法规和地方性法规不能仅作为实施细则的补充，应尽量细化，增强自身的可操作性。同时，在我国现行的法律法规基础上，要根据城市生活垃圾的不同属性和处置方式。制定配套的法律法规。这对搞好城市生活垃圾处理具有非常重要的意义。一方面，我们可以围绕垃圾分类的对象，研究制定有针对性的法律法规。一些特殊垃圾处理制定专门的法律法规，并提高可操作性。这不仅方便社会公众的生产生活，也有利于搞好城市废弃物管理。另一方面，我们要进一步加强地方性法律法规建设，各地区应该结合实际情况。制定符合当地经济社会发展的法律法规和规范性文件规定垃圾分类的合理标准，提高垃圾分类工作的指导性和可操作性。

     (二) 明确生产者的法律责任

完善配套法规以及明确法律责任是解决城市垃圾处理问题的关键。在《固体废物污染环境防治法》基础上，要完善配套法规，对各种行为要有具体规定。对产品的生产、消费、处理等各个阶段，都要有明确的责任主体，对相应主体所承担的责任，所履行的义务都要有具体的规定。然而我国现行的法律法规相对比较薄弱，有待完善。在处理城市垃圾分类方面坚持“谁污染、谁负责”原则，明确其应该承担的责任和义务，对于违反相关规定行为的法律后果，采用刑法处罚和行政处罚相结合的方式，根据其破坏环境的程度，采取相应的处罚。生产厂商、消费者、垃圾回收处理单位公司等都要明确自己的法律责任和义务，真正做到有法必依，违法必究。

     (三)加大环保宣传力度及政策资源扶持

众所周知，垃圾是一种放错了地方的“资源”，将城市生活垃圾进行分类回收，能够促进资源循环利用，减少资源浪费，是垃圾处理发展的最终目标。我国在“十三五 ”的规划中将垃圾处理回收的目标定在了超过96％以上，由此可以看出，经过我们多年的探索与努力，在城市生活垃圾分类处理取得了较大进步，这离不开每一位社会公众的大力支持和积极参与。但是，这距离一些发达国家对社会公众进行垃圾分类的法律责任要求还相距甚远，我们还要继续加强环保工作宣传，加强垃圾分类知识宣传，让社会公众充分意识到“垃圾是放错地方的资源”，充分认识到垃圾混合收集处理带来的弊端，最终达到垃圾分类知行合一，并使之成为自觉行动。同时，政府相关部门必须在城市生活垃圾分类回收方面加强政策支持，出台相关的政策来推动城市生活垃圾分类回收的顺利进行。然后加大资金和人力的投入，保证每一个城市区域内都有一个垃圾分类回收的垃圾桶，保证垃圾清理车的工作效率，以及在清洁人员方面加大资金投入，提高清洁工队伍的工作积极性，进一步推动我国垃圾分类回收工作的开展，促进垃圾的分类回收，提高资源利用率，努力建设生态文明社会。

     (四)强化政府的监管职能

目前我国垃圾处理主要由各级环卫部门主管负责，我国的环境建设管理体制逐步理顺，各级的环境建设管理机构不断健全，但是各地区发展不平衡，有的地区有相对独立的环境建设管理部门、作业部门、执法部门和监督部门，有的地区由多个部门共同管理，还有的地区作业部门和监督部门不分家，一定程度上也造成了垃圾分类处理工作责任部门划分不清晰，缺乏有效的监管。因此各级地方人民政府还需进一步理顺体制机制，从政府职能设置上进一步明确各部门在垃圾分类处理工作上的责任划分，强化监管能力水平建设，要加大对市政设施的资金投入，优化垃圾分类处理的技术标准，加大垃圾分类配套设施建设。要进一步完善垃圾分类指导员制度，从指导员的挑选、培训和监督等方面不断细化和完善，进一步实现生活垃圾分类工作规范化。

 结 语

在城市化过程中，随着城市生活垃圾日益增多，可以通过各种措施解决垃圾分类回收过程中所面临的困境，然后促进生活垃圾的回收利用率，推动我国城市生态文明建设，促进社会的可持续发展。实现中国城市生活垃圾分类处理是实现垃圾的减量化、资源化和无害化的必经之路，是落实循环经济的重要指标，是实现社会可持续发展的关键环节。垃圾分类处理尽可能以最少的人力、财力、物力实现废物变成真正的“资源”，是整个社会的共同愿景，也需要整个社会积极参与。

参考文献： 

[1]李东澍,郭为禄.反思与对策:城市生活垃圾问题及其法律治理[J].理论月刊,2017(2).

[2]彭霄.城市生活垃圾分类的法律治理[J].理论界,2014(4).

[3]刘佳.论城市生活垃圾分类的法律制度研究[J].湖北经济学院学报:人文社会科学版,2017(5).

[4] 廖如琚，黄建忠，杨丹蓉．中国城市生活垃圾分类处理现状与对策[J]．职业卫生与病伤，2012，27(1)：3O一34．

[5] 黄小洋．城市生活垃圾分类现状及对策建议[J]．绿色科技 ， 2012(4)：218—220．

[6] 岳杰．邢台市生活垃圾分类现状及管理对策[J]．邢台学院学报 ，2012，27(3)：39．40

[7] 余 洁．试析我 国城市生活垃圾分类 的法律规制及实 践【JJ．资源与人居环境 ，2008，(6)

[8] 何文初．我国城市垃圾污染防治的立法研宄【D]．

[9] [高音．我国城市垃圾污染防治立法研究【D】．

 

                    作者单位 ： 安徽百舜律师事务所  汤夏